Warunkowość społeczna stanowi jeden z niewielu prawdziwie innowacyjnych elementów nowej Wspólnej Polityki Rolnej, która w dużej mierze utrzymuje status quo. Natomiast czy okaże się prawdziwym przełomem? To nowe narzędzie legislacyjne ma potencjał, by poprawić warunki pracy milionów pracownic i pracowników rolnych. Czy proponuje jednak środki do osiągnięcia tego celu? W niniejszym artykule zbadamy, czego można się spodziewać po tym narzędziu i omówimy sposoby zwiększenia jego skuteczności.
Długo wyczekiwane zwycięstwo
Według szacunków w 2020 r. w rolnictwie zatrudnionych było 8,7 mln osób. Jednak jeżeli uwzględnimy również całą siłę roboczą o nieuregulowanej sytuacji, okaże się, że liczba osób pracujących w rolnictwie jest znacznie wyższa i obejmuje szacunkowo ok. 17 mln osób.
Niestabilność pracy w rolnictwie, która często jest sezonowa i nieuregulowana, stworzyła podatny grunt dla nieludzkich warunków pracy, nędznych wynagrodzeń, długich godzin pracy i niskiej jakości warunków zakwaterowania oraz wielu innych ogromnych wyzwań, których doświadczają osoby pracujące w gospodarstwach rolnych w Europie.
Choć ich zmagania często pozostają niezauważone, niezależnie od tego, czy są obywatelkami i obywatelami UE czy osobami spoza UE, migrującymi bądź uchodźczymi, pracownice i pracownicy gospodarstw rolnych w całej Europie od dziesięcioleci łączą siły, walcząc o swoje prawa, sprawiedliwość społeczną i godność w miejscu pracy.
Podczas gdy dotacje w ramach WPR były słusznie uzależnione od przestrzegania podstawowych norm środowiskowych, poprzednie programy WPR wyraźnie pomijały znaczenie przestrzegania praw człowieka i praw pracowniczych przy przyznawaniu płatności bezpośrednich.
Nie jest zatem zaskoczeniem, że WPR do tej pory nie udało się znacząco poprawić warunków pracy osób zatrudnionych w rolnictwie. Dlatego też wprowadzenie warunkowości społecznej w nowym okresie programowania WPR oznacza potencjalnie transformacyjny moment dla sektora rolnego.
W tym świetle warunkowość społeczna wyróżnia się jako jedno z niewielu kluczowych osiągnięć nowego okresu programowania WPR. Musimy jednak sięgnąć głębiej, aby zrozumieć jej prawdziwy potencjał i zastanowić się, jak wzmocnić ją w przyszłości. Jakie przepisy zawiera i jak możemy zoptymalizować jej skuteczność? Przyjrzyjmy się temu bliżej.
Jakie jest sedno warunkowości społecznej?
Działanie warunkowości społecznej zostało zarysowane w art. 14 rozporządzenia 2021/2115. Podstawowa koncepcja jest prosta: Rolnicy, którzy nie przestrzegają podstawowych standardów prawa pracy, będą musieli liczyć się z ryzykiem zmniejszenia dotacji w ramach WPR.
Jak często bywa w przypadku nowej WPR, to państwa członkowskie odpowiadają za określenie dokładnych zasad oraz sankcji administracyjnych. Ponadto zadaniem państw członkowskich jest wprowadzenie inspekcji pracy i mechanizmów egzekwowania prawa.
Podstawowe elementy, które muszą znaleźć się w systemie, zostały wymienione w Załączniku IV. Obszarami, do których odnosi się warunkowość, są przejrzyste warunki zatrudnienia, w tym konieczność zawierania umów, a także zdrowie i bezpieczeństwo osób zatrudnionych, w tym właściwe użytkowanie sprzętu.
Niezależnie od krytycznych perspektyw i wskazanych słabości, należy powtórzyć, że włączenie warunkowości społecznej do WPR stanowi zwycięstwo zarówno dla osób pracujących w gospodarstwach rolnych, jak i odpowiedzialnych pracodawców. Stanowi to pierwszy krok, który powinien służyć jako podstawa dla przyszłych zmian i reform w sektorze rolnym.
Główne słabości
Czas
Konkretnie, państwa członkowskie mają czas do 1 stycznia 2025 r. na wprowadzenie nowej warunkowości w życie. Jedynie Francja, Niemcy, Włochy, Luksemburg, Hiszpania i Portugalia są gotowe wdrożyć ją przed tą datą. Zatem trzeba będzie poczekać co najmniej do 2026 r., aby przeprowadzić kompleksową ocenę skutków praktycznego wdrożenia warunkowości w całej UE.
Jeśli uznamy obecny okres programowania WPR za test warunkowości społecznej i potencjalnie fundament, na którym można zbudować silniejszą, bardziej skuteczną warunkowość społeczną, to rok 2026 jest bardzo późnym terminem na rozpoczęcie analizy jej wdrażania, ponieważ do kolejnej WPR pozostaną niecałe dwa lata.
Zakres
W obecnym kształcie warunkowość społeczna nadal ma ograniczony zakres działania z punktu widzenia sektorów, których dotyczy. Przede wszystkim będzie miała zastosowanie wyłącznie do odbiorców obszarowych płatności bezpośrednich. Podobnie jak w przypadku norm dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska (normy GAEC), określone sektory otrzymujące dotacje w ramach programów operacyjnych pozostaną z warunkowości społecznej wyłączone. W związku z tym program będzie miał minimalny lub żaden wpływ na liczną grupę osób zatrudnionych w sektorze owoców i warzyw, a także w sektorach takich jak winiarstwo, pszczelarstwo, produkcja oliwy z oliwek i kilku innych wyjątkach.
Jest to zasadnicza słabość, ponieważ niektóre z tych sektorów, takie jak produkcja owoców i warzyw, wina lub oliwy z oliwek, zatrudniają pracowników rolnych sporadycznie, sezonowo, do zbiorów. W raporcie służb badawczych Parlamentu Europejskiego sektory owoców i warzyw określono jako „w dużym stopniu zależne od siły roboczej spoza kraju, pochodzącej z innych państw członkowskich UE lub państw trzecich”, dodając, że „tymczasowy charakter ich działalności może sprawić, że pracownicy sezonowi będą bardziej narażeni na niepewne warunki życia i pracy, a nawet na wyzysk i handel ludźmi”.
Mechanizm egzekwowania
Mechanizm egzekwowania i monitorowania wdrażania warunkowości społecznej opiera się na istniejących kontrolach przeprowadzanych przez państwa członkowskie. Jednak w wielu państwach członkowskich organy inspekcji pracy są niedofinansowane i mogą mieć trudności z zapewnieniem właściwego wdrożenia.
Badanie przeprowadzone przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) podkreśla wyzwania stojące przed władzami krajowymi w zakresie egzekwowania obowiązujących przepisów prawa pracy ze względu na ograniczone możliwości kontroli. Wyniki badania niepokoją, ponieważ sugerują, że jeśli „oczekuje się, że kontrole przeprowadzane przez organy administracji pracy będą miały jedynie charakter administracyjny w ramach WPR, należy mieć wątpliwości co do pozytywnego wpływu mechanizmu warunkowości społecznej”.
Ponadto mechanizm ten wydaje się pomijać fakt, że w kilku krajach UE zatrudnienie sezonowe w sektorze rolnym i spożywczym odbywa się z udziałem pośredników. Według badania EKES pośrednicy odgrywają kluczową rolę w zaspokajaniu sezonowego zapotrzebowania na siłę roboczą do sektorów rolnictwa i żywności. Istnieją jednak istotne dowody wskazujące na to, że mogą oni być również źródłem oszustw, a nawet działalności przestępczej.
W związku z tym należy wyjaśnić, w jaki sposób warunkowość społeczna funkcjonuje w przypadkach, gdy płatności w ramach WPR dla rolnika są zależne od przestrzegania zasad przez pośrednika będącego osobą trzecią.
Brak zharmonizowanego systemu sankcji
Poziom kar za naruszenie przepisów ustala się na poziomie krajowym. Może to prowadzić do pewnej niejednorodności w traktowaniu rolników w różnych państwach UE.
Należy również pamiętać, że kary w ramach WPR nałożyły by się na grzywny już określone w krajowych kodeksach pracy, które również nie są zharmonizowane pomiędzy państwami. Mogłoby to skłaniać decydentów do wprowadzania sankcji na niskim poziomie, tak by nie przeciążać rolników.
Niebezpieczeństwo elastycznego podejścia polega na tym, że zbyt niskie poziomy sankcji mogą poważnie zagrozić potencjałowi warunkowości społecznej.
Minimalne reformy konieczne do skutecznego wdrożenia warunkowości społecznej
Choć warunkowość społeczna stanowi znaczący krok naprzód, o czym mowa powyżej, musi ona stawić czoła wyzwaniom, takim jak powolne tempo wdrażania, ograniczony zasięg i brak harmonizacji w całej UE.
Aby zapewnić sprawność funkcjonowania warunkowości społecznej, należy zatem przeprowadzić szereg minimalnych reform zarówno w ramach WPR, jak i poza nią. W dalszej części przedstawiamy kilka krytycznych potrzeb, które należy rozważyć.
Transparentna ocena
W swojej propozycji wdrożenia warunkowości społecznej, Europejska Grupa Koordynacyjna La Via Campesina (ECVC) proponuje utworzenie publicznego obserwatorium i stałych systemów dialogu społecznego, w ramach UE, na temat warunków pracowników w łańcuchu żywnościowym, w celu zapewnienia przejrzystości, odpowiedniego informowania oraz partycypacji w stosowaniu tych mechanizmów.
Jedną z głównych misji obserwatorium byłoby gromadzenie informacji administracyjnych na temat umów o pracę wykorzystywanych do zatrudniania obywatelek i obywateli UE do prac sezonowych w sektorze rolnym i spożywczym. Dostarczałoby ono również okresowych statystyk i zapewniało, że dane są jednorodne i umożliwiają dokonywanie porównań pomiędzy krajami.
Obserwatorium powinno również dostarczyć państwom członkowskim krajowe wytyczne dotyczące gromadzenia danych, tak aby różne agencje działające na szczeblu krajowym mogły lepiej komunikować się pomiędzy sobą oraz z władzami UE.
Zgodnie z wynikami badania EKES konieczny byłby również przegląd systemu raportowania wprowadzonego dyrektywą w sprawie pracowników sezonowych w celu usprawnienia gromadzenia danych na temat pracowników sezonowych spoza UE.
Włączenie wszystkich sektorów
Warunkowość społeczna powinna mieć również zastosowanie do sektorów, które w większości nie są subsydiowane poprzez dopłaty bezpośrednie. W szczególności należy ustanowić mechanizm kontroli dla organizacji producenckich, aby zapewnić, że przestrzegają one tych samych standardów społecznych.
Harmonizacja bez zwiększania obciążeń administracyjnych dla mniejszych gospodarstw rolnych
UE musi wziąć bezpośrednią odpowiedzialność za wdrażanie warunkowości społecznej i nie pozostawiać całej odpowiedzialności za jej kontrolowanie i wdrażanie państwom członkowskim.
Jednym z możliwych sposobów zapewnienia zharmonizowanych kontroli w całej UE, przy jednoczesnym zminimalizowaniu obciążeń administracyjnych dla małych i średnich gospodarstw, może być wdrożenie automatycznej certyfikacji i monitorowania umów wyłącznie dla większych przedsiębiorstw rolnych.
ECVC przedstawiła w 2021 r. propozycję, zgodnie z którą „gospodarstwa rolne ubiegające się o premie w wysokości ponad 70.000 euro, mające całkowity bilans przekraczający 2.000.000 euro lub zatrudniające ponad 10 osób – bezpośrednio lub pośrednio – będą musiały uprzednio przejść proces publicznej certyfikacji, potwierdzający możliwość monitorowania zawieranych przez nie umów zatrudnienia oraz spełnienie wszystkich stosownych zobowiązań podatkowych i wynikających z prawa pracy”.
EKES sugeruje również opracowanie „ogólnounijnego systemu inspekcji pracy mającego na celu przeciwdziałanie naruszeniom przepisów UE z uwzględnieniem dynamiki transgranicznej”. Mogłoby to stanowić początkową fazę formułowania prawodawstwa UE mającego na celu ustanowienie minimalnych standardów inspekcji pracy.
Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC) proponuje na przykład, by UE zachęcała państwa członkowskie do spełnienia zalecenia Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP), zgodnie z którym na każde 10.000 osób zatrudnionych powinien przypadać 1 inspektor pracy.
Wzmacnianie otwartego dialogu społecznego
Zgodnie z wytycznymi MOP dotyczącymi promowania godnej pracy w sektorze rolno-spożywczym, zasadniczym punktem wyjścia jest wspieranie przejrzystego dialogu trójstronnego z udziałem pracowników, pracodawców i przedstawicieli rządu.
Usunięcie barier legislacyjnych lub administracyjnych, które mogą utrudniać osobom zatrudnionym i zatrudniającym w sektorze rolno-spożywczego tworzenie lub dołączanie do wybranych przez nie organizacji, a także wyeliminowanie wyzwań, które utrudniają im uczestnictwo w procesach dialogu społecznego na wszystkich poziomach, będzie miało kluczowe znaczenie dla zapewnienia, że ich wspólny głos zostanie w tych procesach usłyszany.
Rola partnerów społecznych powinna być skuteczniej włączona do WPR, być może poprzez przyznanie funduszy na wsparcie ich działania w tych kwestiach. Ponadto należy zadbać, by osoby pracujące były właściwie informowane o swoich prawach. Skuteczne wdrożenie warunkowości społecznej wymaga pełnego dostosowania i zaangażowania zarówno partnerów społecznych UE, jak i państw członkowskich w realizację zadeklarowanych celów.
Dalsze działania w celu wzmocnienia wpływu warunkowości społecznej
Przedstawione powyżej propozycje mają kluczowe znaczenie dla pomyślnego wdrożenia warunkowości społecznej. Jednak zapewnienie jej funkcjonowania to dopiero początek. Gdy warunkowość społeczna będzie już sprawnie działać, kolejnym celem powinno stać się zwiększenie jej skuteczności i wykorzystanie tego innowacyjnego narzędzia do wymiernej poprawy warunków pracy i źródeł utrzymania pracowników rolnych.
Powtórzmy: minimalne wymagania, które mają być objęte warunkowością, zostały określone w załączniku 4 do rozporządzenia w sprawie planów strategicznych WPR. Teraz potrzebujemy starannej refleksji, jakie dodatkowe standardy można i należy do niej dołączyć.
Lepsze standardy zakwaterowania
Zdaniem EKES zasadniczo nierozwiązane pozostają kwestie zakwaterowania (np. dostępność, koszty, odległość od miejsca pracy, obecność podstawowych usług i infrastruktury), które nadal stanowią dla pracowników sezonowych źródło stresu.
Konieczne jest zatem dodanie do warunków społecznych także minimalnych standardów mieszkaniowych. EKES proponuje na początek „oddzielenie przepisów dotyczących zakwaterowania od przepisów dotyczących zatrudnienia w celu zmniejszenia zależności pracowników od pracodawców i agencji pośredniczących”.
Konieczna byłaby również ocena ex ante potrzeb mieszkaniowych w szczytowym okresie zbiorów.
Minimalne wynagrodzenie
Warunkowość społeczna powinna przyczynić się do zagwarantowania godnej płacy minimalnej dla wszystkich osób pracujących w rolnictwie w całej Europie. Umowy muszą zapewniać długoterminową stabilność dochodów i obejmować płatne urlopy, a także zwrot kosztów dojazdu z pracy do domu. Ponadto minimalne wynagrodzenie powinno obejmować odpowiednie składki na ubezpieczenie społeczne.
Nagradzające regulacje: schematy socjalne dla małych i średnich gospodarstw rolnych
Idąc dalej, ciekawym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do systemu regulacji pozytywnych. W kwestiach związanych z klimatem i środowiskiem od rolników wymaga się podejmowania wysiłków i spełniania określonych norm podstawowych (GAEC). Jednak jeśli mają aspiracje, by przekraczać minimalne wymagania, wówczas mogą wprowadzić dodatkowe praktyki i uzyskać wyższe dotacje w ramach ekoschematów lub działań rolno-środowiskowo-klimatycznych.
Można by opracować podobne dotacje premiujące lepszą jakość zatrudnienia. W tym sensie programy społeczne mogłyby zostać zaprojektowane tak, aby zapewniać korzyści lub specjalną pomoc dla gospodarstw, które mogą się wykazać zapewnieniem lepszych warunków pracy, społecznych i zatrudnienia.
Takie programy społeczne mogłyby koncentrować się na konkretnych kwestiach, takich jak pozytywna dyskryminacja kobiet i innych dyskryminowanych grup lub zwiększone płace minimalne. Celem byłoby wówczas, podobnie jak w przypadku warunkowości środowiskowej, stopniowe wprowadzanie tych dodatkowych dobrych praktyk do minimalnych standardów.
Ponadto można opracować dostosowane dotacje dla małych gospodarstw rolnych, które mogą mieć trudności z sfinansowaniem spełnienia określonych standardów społecznych. Priorytetem mogłyby być małe gospodarstwa, które wykazały się zaangażowaniem w przejściu na praktyki agroekologiczne, zapewniając stabilne zatrudnienie i przyczyniając się do lokalnej dystrybucji produktów. Dla tych gospodarstw program środowiskowo-społeczny mógłby być skonstruowany w oparciu o model ryczałtowy.
--
Tekst został przygotowany przez Arc2020 we współpracy z biurem Fundacji im. Heinricha Bölla w Brukseli i opublikowany pierwotnie w języku angielskim na stronie Arc2020.
Zawarte w tekście poglądy i konkluzje wyrażają opinie autora i nie muszą odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Fundacji im. Heinricha Bölla.